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29 May 2016

Gobierno abierto, ciudadanía indígena y presupuesto local

Luis Andrés Calcina Romero | https://twitter.com/luisguet
Comunicacion/ Licenciado/Jefe de Proyecto/ IIAP

El presente artículo tiene como objeto analizar la relación que se establece entre las variables ciudadanía, participación y gobierno abierto en el presupuesto participativo (PP) del distrito de Perené en la Selva Central peruana. El objetivo es conocer en qué medida un mayor flujo de información puede contribuir en la toma de decisiones de inversión y fortalecer la ciudadanía indígena.

Como propuesta se viene desarrollando un modelo de BI/DW, determinándose variables y categorías de análisis con enfoque intercultural como eje transversal. Los primeros resultados indican que en contextos multiculturales los grupos locales migrantes controlan las decisiones del presupuesto participativo marginando a la población indígena, se comprueba también que los gobiernos locales rurales no cuentan con información organizada y sistematizada para tomar decisiones, así como personal capacitado para el uso de soluciones tecnológicas más avanzadas.

Concluimos finalmente que una solución tecnológica si bien no se traduce en más ciudadanía y desarrollo, mejora las condiciones de acceso a la información y recrea condiciones para una ciudadanía más efectiva. Esto es posible a través de la conversión de los datos de los gobiernos locales en información útil para la toma de decisiones.

 

Palabras clave: Gobierno Abierto. Data Warehouse. Ciudadanía. Selva Central.

 

  • Introducción

A partir del trabajo con pueblos indígenas en Selva Central el año 2005 surgió la idea de analizar cuáles fueron los impactos del presupuesto participativo (PP) en el desarrollo de las comunidades originarias. En el proceso se encontró dificultades que impedían avanzar en el sentido deseado. Por un lado La Municipalidad Distrital de Perené[1] seleccionada para el estudio, al igual que los demás gobiernos locales de la zona, carecían de información sistematizada y disponible sobre el tema que no permitía un mejor análisis de sus resultados

Por otro lado se observó que el presupuesto participativo local se constituyó en un espacio donde el peso de las decisiones recae en los grupos locales y en la autoridad, generalmente aliados a éstos municipal- que reproducen y recrean las estructuras de hegemónicas del poder oficial-, relegando a los pueblos indígenas a una condición de marginalidad ciudadana.

Una posible salida que surgió de este doble problema fue a través del gobierno abierto y el open data. Se entendió que a través de un mayor flujo de información, se puede mejorar la calidad de la información e impulsar una mayor inclusión ciudadana. La experiencia, aún en proceso, tuvo como objetivo conocer mejor como operan las categorías ciudadanía, participación y gobierno abierto en contextos multiculturales y en qué medida ayudan a mejorar la gestión local.

En el proceso metodológico se estableció la relación teórica entre ciudadanía y gobierno abierto, se analizaron soluciones tecnológicas que ayuden a este objetivo como el data warehouse y sus posibles implicancias en la búsqueda de un presupuesto participativo abierto y una ciudadanía indígena fortalecida.

 

  • El escenario en selva central

En Selva Central habitan pueblos indígenas pertenecientes al grupo lingüístico Arawak que son parte del sub grupo Arawak preandino (Rivet; Tivestin, 1940, apud Gow, 2002, p. 150). Diversos estudios de tipo antropológico (Varesse, 1969; Smith, 1974) y económico -(Barclay; Santos-Granero, 1980), identifican a la Selva Central con un continuo histórico, político, económico y cultural, bajo el dominio del pueblo Ashaninka, relegados luego por las migraciones sucesivas que siguieron provenientes de la sierra andina de Tarma, Jauja y Huancayo principalmente[2]

Las actividades económicas desarrolladas por los indígenas son principalmente agricultura y pesca con 47%, seguido de actividades no calificadas con 35,4%. Algunas comunidades complementan sus actividades con artesanía y turismo. Esta economía es fundamentalmente de subsistencia, no generan producción a escala y el acceso a los mercados es muy restringido. La pobreza en el distrito de Perené llega a 30,8% de los cuales en promedio el 7,8% es pobre extremo y 26,35% pobre no extremo (Mapa de Pobreza INEI, 2009). La desnutrición crónica infantil es de 22,1% y desnutrición aguda de 1,0%, además de altos índices de anemia que llega al 51,6%.

Es una zona con altos conflictos por la invasión de tierras indígenas, deterioro de los ecosistemas por deforestación y agricultura migratoria, perdida de diversidad biológica, incursión de las actividades extractivas (petróleo y minería) así como exclusión y marginación cultural persistentes. En este contexto desde el año 2003 se implementó el presupuesto participativo[3] con el objetivo de planificar, programar y ejecutar la gestión local a partir de las necesidades y con la participación de la población.

La participación en estos espacios locales de gestión precisa de un fuerte componente ciudadano, pues se observa que los grupos locales, al contar con mayores herramientas y capacidades, se apropian de este instrumento para ejercer dominio y hegemonía sobre los grupos subalternos, de ahí que es importante entender cómo se construye ciudadanía en contextos diferenciados.

 

  1. La idea de ciudadanía

Según Marshall (1949) la ciudadanía es la pertenencia a una comunidad de iguales. Esta conceptualización no asumía la diferencia como parte constitutiva de una sociedad, que si lo considerada Kimlycka (1996) al reconocer la existencia de derechos diferenciados de las minorías como autogobierno y autodeterminación, derechos poliétnicos y derechos especiales de representación. La obtención de estos derechos no configuró una sociedad más equitativa, dado que los grupos minoritarios deben disputar espacios de poder en condiciones de desventaja.

Young (2000) trabaja el concepto de ciudadanía diferenciada para superar estas dificultades sosteniendo que la incorporación de los grupos minoritarios pasa también por la implementación de cuotas de representación. No obstante las demandas de ciudadanía de los grupos indígenas son cada vez más fuertes. A este nuevo proceso conocido como ciudadanía étnica o ciudadanía indígena está sustentada en mayor autonomía y la construcción del Estado con carácter plurinacional. El doble juego de esta nueva concepción de ciudadanía es que se desplaza indistintamente entre a ciudadanía liberal individual y la ciudadanía colectiva.

El tránsito entre una y otra ciudadanía demanda un fuerte componente participativo. La participación según Vieira (2014) implica influir e intervenir en las políticas estatales, esto es el involucramiento en los asuntos públicos (Tanaka, 2000), pero también es una forma de ejercer la democracia mediante mecanismos e instrumentos establecidos por ley. Es, por lo tanto, un derecho y un deber, porque busca mejorar el bienestar de los miembros de la comunidad (Alonso, 2007) e incide en la profundización de la democracia (Ramirez, 2013).

La duda en esta fascinante mirada de la participación es ¿qué hace que un individuo, en tanto miembro de un colectivo participe políticamente? Franco (1981) considera que detrás de una acción participativa existe un percepción de problemas por resolver y por lo tanto imágenes de una sociedad deseable. La consecución de esta sociedad deseable va depender de los valores humanos implícitos en ella[4]. La construcción de la sociedad deseable, que tampoco es un proceso acabado, no es como se supone un proceso individual, sino que se confronta con lo social y de hecho se visualiza más como acción social.

En qué medida y de qué manera el gobierno abierto representa una expresión de esa sociedad deseable –transparencia, participación y hasta cogobierno- es un tema que también necesita tomarse en cuenta si hablamos de nuevas ciudadanías (Lopez, 2014) o más precisamente ciudadanías diferenciadas.

 

  1. La búsqueda del gobierno abierto

En el informe “TIC en el Gobierno abierto, transparencia, participación y colaboración” de la Fundación Telefónica (2013) el gobierno abierto es un retorno a la idea primigenia de “democracia representativa liberal facilitada a través de la información y comunicaciones (TIC) y de Internet” (Telefónica, 2013: 7) y el involucramiento del ciudadano en los asuntos públicos. Desde diversas perspectivas el gobierno abierto se entiende además un gobierno transparente (Sandoval, 2013), colaborativo (Quintanilla y Gil, 2013) participativo (Lopez, 2014) o un componente de diversas facultades más o menos positivas que configuran un nuevo paradigma de gestión pública (Ozlak, 2013),

Los pilares del gobierno abierto son precisamente transparencia, participación y colaboración[5] facilitadas por las nuevas tecnologías de información y comunicación y las rutas del conocimiento (open data). Abundantes estudios recientes dan cuenta del nuevo boom del gobierno abierto y no escatiman elogios sobre sus beneficios, Quintanilla y Gil sostienen por ejemplo que “la participación depende del uso de las tecnologías (…) así como de los mecanismos de retroalimentación que se pueden colocar en los sitios web y el diseño de aplicaciones” (Quintanilla y Gil, 2013: 31).

No es conveniente ser tan optimistas respeto al tema del gobierno abierto asociado a las tecnologías, partiendo de la tesis de Kranzberg en el sentido que “la tecnología no es buena no mala, tampoco neutral” (Kranzberg, citado por Castells, 1999: 92) es necesario un sentido crítico respecto a esa promesa de futuro que las tecnologías ofrecen[6]. Con referencia al gobierno abierto, existen al menos tres objeciones a los conceptos trabajados hasta ahora: primero, el gobierno abierto es presentado como objetivo en sí mismo y no como medio para generar cambios; segundo es visto a partir del determinismo tecnológico, sin considerar que las tecnologías no siempre son una solución a los problemas de los ciudadanos[7]; en tercer lugar estos análisis no consideran las formas de aproximación y apropiación de la tecnología por parte de los pueblos indígenas.

 

  1. El data warehouse como solución posible

Afirmamos líneas arriba que en contextos diferenciados, el ejercicio de la ciudadanía se torna más complejo por la serie de imaginarios y sensibilidades en juego. En nuestro caso los pueblos indígenas, cuyo peso específico en el escenario político es mínimo, difícilmente son escuchados o su participación no es relevante en primer lugar porque debe lidiar con grupos de migrantes que cuentan con todas las herramientas para hacerse escuchar y en segundo lugar, deben insertarse y disputar imaginarios en un contexto de no conocen y no entienden.

A pesar de ello, los pueblos indígenas participan a través de sus organizaciones representativas. En ese proceso se tomó en cuenta que, con las reservas del caso, las nuevas tecnologías podrían significar un aliado para la toma de decisiones. El objetivo fue sensibilizar respecto a la incidencia del presupuesto participativo en el desarrollo de las comunidades indígenas a través de información que diera cuenta que tan atendidas son sus demandas por parte de la autoridad local.

Tanto los pueblos indígenas como sus aliados hacen parte de los grupos de seguimiento y vigilancia (incluso las presiden) o en su condición de líderes indígenas pueden acceder a la información que soliciten. El problema no era la transparencia en sí sino la ausencia de información organizada, sistematizada que pueda ser consultada. Una salida que surgió de este entrampamiento fue pensar en gobierno abierto y open data, más específicamente en el modelo BI/DW[8]. Se partió de la hipótesis que un mayor flujo de información permitiría superar la ausencia de información y, a partir de ahí, fortalecer el componente de ciudadanía indígena.

Se tiene claro también que esta solución tecnológica no permite “solucionar problemas” ni proporcionar transparencia absoluta y no es accesible a la población indígena sin antes sensibilizar y capacitar a sus líderes (inclusive a los funcionarios municipales) para su uso y manejo, lo cual representa una gran dificultad.

¿Por qué un data warehouse? Consideramos que esta herramienta es la mejor solución posible para iniciar un trabajo de open data e inclusive data mining, puesto que según Inmon, citado por Dyché (2001 : 34) “Un Data Warehouse es una colección de datos orientados a temas, integrados, variantes en el tiempo y no volátiles, que tiene por objetivo dar soporte a la toma de decisiones”. Por otro lado la solución BI/DW busca recoger y convertir los datos de la organización en información útil (Zorrilla, 2011).

Partiendo de estas premisas se diseñó un corpus que organiza la información tomando en cuenta la variable indígena como transversal y considera:

  1. Evolución del presupuesto municipal desde el 2003 al 2015, considerando las categorías Presupuesto Inicial de Apertura (PIA) y Presupuesto Modificado (PM) así como su origen (recursos ordinarios, FONCOMUN, tributos municipales, canon y otros) y cuánto de este presupuesto se asigna al presupuesto participativo.
  2. Clasificación en categorías y sub categorías de inversión del presupuesto participativo en comunidades indígenas: salud, educación, agua y saneamiento, vías de acceso, telecomunicaciones, ornato público, actividades productivas, entre otros.
  3. Ideas/proyectos presentados al PP por la población indígena (en función de la clasificación anterior) de ellos cuantos priorizados, cuantos en proceso y cuantos ejecutados, con sus respectivos montos de inversión y beneficiarios.
  4. Agentes participantes por año, desglosando entre indígenas y mestizos colonos y por tipo de organización registrada (vaso de leche, club de madres, padres de familia, jóvenes, asociación de productores, comunidad, entre otros).
  5. Adicionalmente para evaluar el componente ciudadano desde una perspectiva cualitativa se diseñaron fichas de observación de la participación de la población indígena en las reuniones de PP y de las estrategias de facilitación.

A partir de estas variables se inició el levantamiento y clasificación de información, en tanto que el software se desarrolla. En el proceso se encontró que las instituciones locales no tienen información ordenada ni organizada, tampoco con personal responsable para realizar esta tarea. El encargado que desarrolla este trabajo complementariamente, usa un procesador de datos básico (Excel) que no ayuda a organizar, clasificar ni analizar la información. Existe además una Oficina de Asuntos Indígenas que no participa del proceso integral, solo en la convocatoria y en actividades secundarias por lo que no cuenta con información detallada relativa a las comunidades.

En las reuniones de rendición de cuentas la información que se ofrece es gruesa y no está organizada para determinar en qué medida las comunidades indígenas son beneficiadas con el presupuesto municipal, tampoco permite analizar la calidad de su participación en tanto componente ciudadano diferenciado. Es de esperarse que el Data Warehouse pueda superar en parte las dificultades relativas a: información, inversión, ejecución del gasto, beneficiarios, naturaleza y origen de los participantes, origen y destinos de las propuestas, entre otros.

 

Consideraciones finales

El análisis desarrollado hasta el momento indica que Selva Central es un espacio de ciudadanías diferenciadas, donde se implementó el presupuesto participativo bajo el supuesto de involucrar a la población en las decisiones de inversión local. Los grupos migrantes y colonos se apropiaron del proceso dejando a las poblaciones indígenas en condiciones de desventaja. La participación en el PP implica un fuerte componente ciudadano de ahí que las pistas teóricas analizadas permiten entender que la ciudadanía vista como sentido de pertenencia a una comunidad de iguales invisibiliza a los grupos minoritarios. Esta deficiencia ha sido superada en parte por las concepciones de ciudadanía multicultural y ciudadanía diferenciada que genere espacios de participación más equitativa

Así mismo observamos que el rasgo distintivo de la participación es la búsqueda de una sociedad deseable, y que ésta solo puede lograrse a través del involucramiento en lo social, que implica previamente una serie de valoraciones individuales y sociales. Lo que se encuentra es población indígena en búsqueda de inclusión y de lograr mejor calidad de vida. Esto motiva su presencia en los PP.

Ahora bien ¿La búsqueda de esta sociedad deseable puede traducirse en tecnología e información? ¿Es el Data Warehouse la vía para esa sociedad deseable? Una respuesta obligada es no, dado que la tecnología no necesariamente involucra más desarrollo, más o mejor ciudadanía. Lo que se busca con estas soluciones tecnológicas es mejorar las condiciones para hacer efectiva una ciudadanía participativa. A través de BI/DW se vienen logrando estandarizar la información registrada y convertir la data municipal en información útil para la toma de decisiones, orientar mejor la inversión local y mejorar el acceso de los pueblos indígenas a los beneficios del presupuesto municipal.

 

[1] Perene se ubica en la provincia de Chanchamayo, departamento de Junín, zona central del Perú

[2] Población indígena de sierra y mestizos que son el 91% de la población.

[3] Es con la Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley Nº 28956 que se institucionaliza.

[4] Franco considera que el comportamiento político participativo estaría determinado por 1) imagen de la sociedad deseable, 2) las metas u objetivos sociopolíticos, 3) percepciones y creencias sobre la situación política actual y 4) valoración que el sujeto realiza de su compromiso personal y de sus consecuencias.

[5] La literatura sobre el tema afirma que estos principios los expuso el presidente de los Estados Unidos Barack Obama el año 2009.

[6] Al respecto sugiero leer el artículo Calcina e Hidalgo “Conectividad y acceso a las tecnologías de información y comunicación en la Amazonía rural peruana: caso de la cuenca del río Napo”, en Folia Amazónica, vol 23 (2) 2014: p. 187-198.

[7] Calcina, Ib.

[8] Business Inteligence / Data Warehouse (BI/DW). Zorrilla (2010/2011)

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